4.1 Бюрократия Российской империи
в качестве политической элиты
Превращение России к середине XVIII в. во вторую по масштабу владений империю мира после Британской означало существенное усложнение задач управления столь обширной территорией. Сложность управления была обусловлена не только масштабом страны, но и тем, что Российская империя представала как в значительной мере деконсолидированное территориально и политически образование. С точки зрения территориальной это было сочетание двух миров—блестящих, европейского уровня, столиц (Санкт-Петербург и Москва) и остального массива земель, вполне азиатских по уровню развития. О степени территориальной деконсолидации страны свидетельствует тот факт, что почта из Варшавы в Петербург шла восемь—десять дней, а известие о смерти в Таганроге императора Александра I достигло Петербурга лишь на восьмой день. В аспекте политическом и социальном империя представала как объединение двух разнородных миров—узкого слоя вестернизированной элиты и остальной массы крестьянского по преимуществу населения, между которыми лежала политическая и психологическая пропасть.
Характер громоздкого и трудноуправляемого организма определял нецелесообразность его дальнейшего пространственного роста и требовал большей “проработки” ее внутреннего устройства. Пределы целесообразности дальнейшего расширения обнаружились уже в начале XIX в. Относительно европейских походов Александра I в 1813—1815 гг. историки констатировали: “Деятельность Александра I в 1813 — 1815 гг. в Европе была, несомненно, наиболее блестящей полосой его жизни, но она составляет содержание всемирной истории, а не истории России. По отношению к ... ходу социально политического процесса (в России—О.Г.) эта деятельность имеет ... лишь отрицательное значение” (111, С.97). По нашему мнению, это обусловлено тем, что попытки Александра I создать первую в истории Европы систему безопасности в полной мере продемонстрировали непродуктивность попыток России стать держателем “европейского равновесия” в то время, как острота собственных социально-экономических проблем и внутриполитических противоречий требовала предельно чуткого и внимательного, почти “хирургической” точности, управления (косвенным свидетельством тому стали события 14 декабря 1825 г. на Сенатской площади). Не случайно именно в этот период адмирал Н. Мордвинов представил Александру I записку о нецелесообразности дальнейшего расширения территории России.
Внешнеполитические акции за пределами оборонной достаточности, создавали дополнительную нагрузку для и без того асимметричной конструкции российского государства, многократно усиливая внутреннюю ) напряженность и создавая предпосылки для последующих социальных и политических кризисов не только вследствие масштаба площади страны, но и в силу ее национальной пестроты .
Анализ практики мобилизационного развития показывает, что его специфика определяет необходимость соблюдения двух требований: а) временной ограниченности использования мобилизационной модели развития вследствие высоких политических, нравственных и психологических издержек этой модели; б) крайнюю опасность “отставания тылов”—внутреннего социального и политического дисбаланса в отношениях между составляющими общество структурными элементами, ибо обратной стороной “жесткости” конструкции мобилизационной модели является ее “хрупкость”. Эти требования определяли нежелательность чрезмерной территориальной протяженности вследствие опасности углубления внутреннего социального дисбаланса, что обусловливало нецелесообразность дальнейших территориальных приобретений и требовало решения социально-экономических и политических проблем уже вовлеченных в орбиту империи земель.
Между тем территориальные приобретения продолжались и во второй половине XIX в. В царствование Александра II были присоединены левый берег Амура и Уссурийский край; к 1865 г.—весь Кавказ и все Закавказье стали владениями России; в 1864 г. были завоеваны Туркестан и Чимкент, в 1865 г.—Ташкент, в 1868 г.—Самарканд, в 1873 г.—Хива, что означало фактическое вовлечение в орбиту империи Средней Азии. Александр II был чрезвычайно горд новыми территориальными приобретениями и даже был готов к военным действиям в Малой Азии в случае крушения турецкой империи. Однако наиболее дальновидные государственные деятели понимали, что дальнейшее территориальное расширение чревато значительным снижением качества управления уже имеющимися землями. Так, присоединение Средней Азии вызвало негативную оценку в среде проницательных политиков. В связи со взятием Ташкента П. Валуев записал в дневнике: “Ташкент взят ген. Черняевым. Никто не знает, почему и для чего...”. (68, т.2. С. 60-61). Аналогичной была оценка расширения территориальных пределов России в Средней Азии Министерством иностранных дел и Министерством финансов. Так, директор Азиатского департамента МИД П.Стремоухов был убежден, что “новое расширение пределов было бы самым решительным вредом для нашего Отечества”, а генерал Свистунов, руководивший действиями Красноводского отряда, характеризовал правительственную политику как “вредное увлечение погремушками дешевых лавров”(цит. по: 229, С. 201).
Дальнейшее территориальное расширение пределов империи, а также ее вовлечение во внешнеполитические акции за пределами крайней необходимости были вредны также в связи с тем, что финансовое обеспечение этих акций поглощало столь необходимые для технологической модернизации средства и фактически срывали попытки ее осуществления. Так, в 1845 г. дефицит государственного бюджета составил 14, 5 млн. руб., в 1856 г.—307, 5 млн.( 229, С.161). Лишь к 1873-1874 гг. министру финансов Рейтерну удалось устранить дефицит бюджета , а к 1875 г.—добиться превышения доходов над расходами и даже сформировать фонд необходимых для технологической модернизации накоплений на сумму 160 млн. руб. (111, С. 288). Однако инициированное давлением “прогрессивной” интеллигенции на власть вступление России в войну с Турцией 1877-1878 гг. , военные расходы в ходе которой вдвое превысили годовой бюджет российского государства и поставили его на грань финансового кризиса, сорвало планы валютно-финансовой реформы, планировавшейся Рейтерном. Не случайно, Рейтерн подал в отставку сразу после принятия решения императором Александром II решения о вступлении в войну. В этом же контексте следует принять во внимание результаты Берлинского конгресса, решения которого во многом девальвировали столь дорогой ценой оплаченные результаты военных побед России в 1877-1878-х гг., что является еще одним подтверждением непродуктивности чрезмерного увлечения внешнеполитическими акциями в ущерб решению внутриполитических проблем. Важнейшей из стоявших перед обществом и государством задач было осуществление технологической модернизации.
Итак, в середине XIX в. на смену вызову пространства пришел иной—технологический.
Потрясение 14 декабря 1825 г. и активное участие Николая I в следствии над декабристами убедили его, ранее фактически не знакомого с реальной жизнью подвластной империи, и, по собственному признанию, не подготовленного к этой задаче (147, С. 17), в необходимости предпринять шаги по стабилизации режима и модернизации политической системы, что предполагало прежде всего решение тем или иным путем проблемы крепостного права. Не случайно по приказу Николая I были детальнейшим образом изучены программные документы тайных обществ и предложения декабристов относительно необходимых для модернизации политической системы мер, тем более, что осужденные занимали до ареста высокие посты во властных структурах и были знакомы с проблемами страны не понаслышке. И хотя большинство из этих предложений были для императора неприемлемы—как по существу, так и в связи с радикализмом предлагаемых мер по их осуществлению, тем не менее и историки XIX в., и позднейшие авторы, и современные исследователи солидарны во мнении, что в первый период своего правления Николай I был готов пойти на реформы, осуществление которых гарантировало бы страну от подобных восстанию декабристов взрывов. Николай I “все свое царствование мечтал об освобождении крепостных дворянства, но не справился с этим делом” (93, С. 167).
Осознание необходимости социально-экономических реформ ставило перед верховной властью проблему реорганизации правящего слоя: для решения задач модернизации верховная власть остро нуждалась в соответствующем этим задачам инструменте—новом правящем классе, так как наиболее радикальная часть прежней правящей среды продемонстрировала отказ от сотрудничества с властью, выступив фактически в качестве оппозиции. Естественным субъектом осуществления насущных задач социально-экономической модернизации—буржуазных, по существу,—должен был стать экономически активный слой—буржуазия, т.е. экономическая элита. Однако русский торгово-промышленный класс в полной мере продемонстрировал неспособность стать эффективным субъектом буржуазной модернизации, что было обусловлено его относительно поздним по сравнению с западно-европейскими аналогами образованием, низкой конкурентоспособностью в соперничестве с зарубежными коллегами и острой потребностью отечественных предпринимателей в протекционистской поддержке государства. Еще одной веской причиной политической слабости российской буржуазии был многократно упоминавшийся выше дефицит капиталов.
Модернизационный потенциал дворянства, как указывалось выше, был исчерпан: попытки Александра I опереться на дворянство в качестве субъекта реформ потерпели поражение в связи с тем, что дворянство к началу XIX в. превратилось в землевладельческое сословие, жестко блокировавшее попытки верховной власти решить важнейшую модернизационную задачу—отмену крепостного права.
Выбору верховной власти в пользу бюрократии способствовал не только шок 14 декабря. Исчерпанность модернизационного потенциала дворянства, выступавшего в качестве политической элиты на протяжении полутора веков, проявилась и в том, что после указов Петра III и Екатерины II об освобождении от обязательной службы дворянство всячески уклонялось от участия в государственной деятельности. Наблюдательные cовременники так описывали настроения дворянства в начале ХIХ в. “Дворянство находилось тогда в таком блаженном положении, что не желало обременять себя службой и всеми способами уклонялось от нее” (71, С. 565-566). В начале XIX в. дворянство “еще служит, еще воюет,...но больше всего наслаждается жизнью” (274, т. 1. С. 134). Согласно данным Министерства внутренних дел, к середине XIX в. образовался значительный слой дворянства (около половины всего дворянства—48 процентов), который никогда не нес никакой службы (80, С. 221).
Необходимость решения задач развития, не совпадающих по содержанию с интересами и возможностями хозяйственных субъектов, вынудила верховную власть вновь обратиться к сформированной по принципу службы государству элите как единственному в этих условиях субъекту реализации целей развития. Таким образом, в эпоху Николая I повторилась сложившаяся ранее закономерность российского политического развития: поскольку встающие перед государством задачи модернизации опережают степень внутренней зрелости потенциальных субъектов их осуществления (что находит выражение в расхождении интересов государства и хозяйствовенных субъектов), вынужденным принципом рекрутирования новой элиты, призванной стать субъектом модернизации, становится “служебный” принцип. Испытав шок от бунта аристократии в лице декабристов, Николай I вынужден был сделать ставку на бюрократию.
Таким образом, имперская бюрократия была призвана в качестве политической элиты решить ключевую задачу социально-экономической модернизации страны - крестьянскую: “Русская дореволюционная бюрократия была создана Императором Николаем Первым в качестве опорной точки для освобождения крестьян: не было никакой физической возможности реализовать освобождение крестьян, опираясь исключительно на дворянский государственный аппарат” (247, С. 44).
Собственно, бюрократия родилась не в XIX в., а много раньше: формирование особой категории лиц, профессионально занятой делопроизводством, относится к XVI в. Бюрократия в непосредственном смысле этого слова рождается в начале XVIII в. благодаря петровской Табели о рангах: учреждение Табели о рангах приводит к образованию нового типа потомственного дворянства—служилого, численность которого к середине XVIII в. составила более половины дворян—148685 из 253068 человек (80, С. 222). Однако именно в период правления Николая I бюрократия постепенно становится субъектом принятия важнейших государственных решений, что дало основание В. Ключевскому констатировать: в XIX веке “Россия управлялась не аристократией, а бюрократией” (101, т. 3. С. 9).
Русская бюрократия—это новый служилый класс, который создает империя, “пытаясь заменить им слишком вольное, охладевшее к службе дворянство...бюрократия была “инобытием” дворянства: новой, упорядоченной формой его службы” (274, т. 1. С. 136-137). Имперская бюрократия в своем развития прошла три фазы эволюции: 1825-1855 гг.—период правления Николая I, когда бюрократия в качестве “инобытия дворянства” становится новым правящим классом; 1855-1881 гг.—период преимущественного положения либеральной бюрократии в качестве субъекта реформ 1860-70-х гг.; 1881- 1917 гг.— период медленного упадка бюрократии, неэффективность которой стала одной из главных причин крушения Российской империи.
В период правления Николая I престиж гражданской службы резко возрос, и XIX в. отмечен процессом чрезвычайно быстрого роста численности правительственного аппарата Российской империи. Если в течение первой половины XIX в. число чиновников увеличилось примерно в четыре раза, составив более 60 тыс. чел., то в течение следующих одиннадцати лет (к 1857 г.) он увеличился еще почти на 50 процентов. Если учесть, что население страны за этот период увеличилось всего в два раза (с 36 млн. чел. в 1796 г. до 69 млн. чел. в 1851 г.), то очевидно, что численность управленческого штата увеличивалась почти в три раза быстрее, чем население (80, С. 68-70). В течение второй половины XIX в. рост правительственного аппарата был также стабильным: в 1903 г. его общая численность составляла 384 тыс. чел., а вместе с канцелярскими служителями—не менее 500 тыс. чел. (80, С. 71).
Однако даже при этих параметрах роста управленческого аппарата отношение его численности к численности населения значительно отставало от соответствующих показателей развитых европейских государств: в конце XVIII в. один чиновник приходился на 2250 чел., в 1851 г. один чиновник—на 929 чел. ; в 1903 г. один чиновник—на 335 чел.) (80, С. 221). В 1763 г. в Пруссии пропорционально ее территории чиновников было в сто раз больше, чем в России. В 1900 г. соотношение численности управленческого аппарата к численности населения составляло лишь треть такового во Франции и половину—в Германии (191, т. 1. С. 78).
В связи со значительным ростом численности чиновничьего аппарата правительство предпринимало меры по ограничению числа лиц, имевших право претендовать по службе на потомственное дворянство, то есть на вхождение в элитарный круг. В 1845 г. манифест “О порядке приобретения дворянства службой” ограничил порог приобретения потомственного дворянства пятью высшими классами, а закон 1856 г. “О сроках производства в чины по гражданской службе”—четырьмя высшими классами. Другой мерой, направленной на ограничение числа лиц, претендующих на получение потомственного дворянства, была фактическая отмена права на получение потомственного дворянства на основании присвоения орденов.
К категории политической элиты следует отнести именно пять высших классов (после 1856 г.—четыре), численность которых в середине XIX в. составляла около полутора тысяч человек. Удельный вес высших четырех классов в структуре чиновничества на протяжении XIX в. был практически стабильным, составляя около одного процента (в 1847 г.—1,1 %, в 1857 г.—1 %—857 чел при общей численности чиновничества 86066 чел.; в 1903 г. также составлял около 1 процента—3765 чел. имели чины высших четырех классов).
Нежелание высших слоев русского общества нести службу государству обусловило устойчивое снижение удельного веса дворянства в составе средних и низших звеньев управленческого аппарата на протяжении всего XIX в. (согласно данным А. Корелина, в XIX в. удельный вес потомственных дворян среди средних и низших классов составлял не более 20-40 процентов). Однако в среде высшего чиновничества процент потомственных дворян в XIX в. оставался высоким и даже на исходе XIX в. не падал ниже 70 процентов (108, С. 162-164).
Подлинная элита империи рекрутировалась почти исключительно из дворян: в Комитете министров они составляли 100 процентов, в Государственном Совете—98,2 %, в Сенате- 95,4 %. Согласно исследованиям Л. Зайончковского, состав высшей губернской администрации также рекрутировался прежде всего из дворян: 100 процентов губернаторов, 88,2 % вице-губернаторов, 81,6 % председателей казенных палат и 66,6 % прокуроров в губерниях были дворянами. При этом значительная часть дворян являлась землевладельцами. (80, гл. III). Аналогичные данные о том, что высшие чины рекрутировались, как правило, из дворян, владевших землями и крепостными, приводит С. Троицкий (266. С. 214, 300).
Более того, анализ состава высшей бюрократии николаевской России (члены Государственного совета, Комитета министров и Сената) показал, что преобладающая ее часть принадлежала к узкому и немногочисленному в составе дворянства слою крупнейших земельных собственников (напомним, что владельцы свыше одной тыс. душ составляли в середине XIX в. 1,4 % всех крепостников России). Процент владельцев имений, насчитывавших свыше 1 тыс. душ, составлял для Комитета министров 77,7 %, для Государственного совета—70,9, для сенаторов—26,2 процента. В целом же помещики в составе высшей бюрократии составляли в Комитете министров 94,40 процента, в Государственном Совете- 92,7 процента, среди сенаторов—72,7 % (80, С. 141-142). Тот факт, что в составе высшего эшелона власти империи—подлинной управленческой элиты—преобладали крупные земельные собственники, свидетельствует о том, что землевладение по-прежнему оставалось важным средством вознаграждения управленческих функций, хотя процент помещиков в составе бюрократии в течение второй половины XIX в. неуклонно снижался. Именно землевладение в качестве вознаграждения за службу cтало фактором двойственности положения бюрократии (будучи служилым классом, она в то же время представляла узкий слой крупных земельных собственников). С нашей точки зрения, это обстоятельство стало важнейшим фактором неэффективности правящей элиты: именно сложившаяся еще в Московский период традиция оплаты управленческих функций посредством землевладения глубоко деформировала весь социальный и политический уклад общества и политическое сознание правящего класса и в XIX. Наиболее наглядно это обстоятельство проявилось в ходе участия высшей бюрократии в решении центральной проблемы экономической и политической модернизации первой половины XIX в.—крестьянской.
Императором Николаем I было учреждено девять из одиннадцати секретных комитетов, созданных в XIX в. верховной властью для рассмотрения проектов решения крестьянского вопроса. Это означает, что идея крестьянской реформы и инициатива ее проведения принадлежат правительству: “оно провело ее вопреки дворянству; вопреки ему оно сократило крестьянские повинности, оставило за крестьянами часть земли, дало им личные права и независимое от дворянства общественное устройство” (93, С. 147).
Таким образом, знакомая по предшествовавшим эпохам российского политического развития ситуация повторилась: самодержавный властитель огромной империи, контролировавший в отдельные периоды царствования Восточную и Центральную Европу, в решении ключевой внутриполитической проблемы вынужден был идти против воли собственного управленческого аппарата. И причина тому все та же: Николай I так же, как и его предшественник император Александр I, вынужден был опасаться репрессий со стороны собственного окружения. В этой связи понятен режим строжайшей секретности, сопровождавший работу комитетов по крестьянскому вопросу: степень секретности была такова, что историки до сих пор сталкиваются с затруднениями в поиске архивных свидетельств их деятельности, так как некоторые из документов существовали в единственном экземпляре (как это было, например, с проектом решения Комитета 1839-1842 гг., когда вынужденный перерыв в работе комитета длился более полугода с тем, чтобы все члены комитета поочередно могли ознакомиться с проектом).
Исследования последнего времени убедительно свидетельствуют о реальном стремлении верховной власти в лице императора Николая I найти решение крестьянского вопроса. По итогам архивных исследований известный отечественный историк С. Мироненко полагает, что многочисленные попытки Николая I найти пути решения крестьянского вопроса и создание им все новых и новых Секретных комитетов свидетельствуют о том, что Николай I был более сложной политической фигурой, чем принято было считать в советской историографии на протяжении десятилетий. “Серьезность намерений Николая I приступить к выработке основ освобождения крестьян проявилась к середине 30-х годов” (159, С. 141). При этом заслуживает особо быть отмеченным тот факт, что в поисках потенциального субъекта решения этой ключевой проблемы социально-экономической модернизации Николай I рассчитывал опереться именно на бюрократию—то есть на служилое сословие—в противовес превратившемуся в землевладельческую аристократию дворянству, жестко блокировавшему попытки осуществления модернизации.
Подобная логика в полной мере учитывала неудачи предшественника Николая I на троне—Александра I—инициировать дворянство к освобождению крестьян. Николай I привлек к решению этого вопроса практически весь цвет бюрократической элиты того времени—как той, что сложилась при Александре I, так и выдвинувшейся в период его правления; из крупных государственных деятелей в этом процессе не участвовал лишь Н. Мордвинов. При этом мнение императора о необходимости найти решение взрывоопасного вопроса совпадало с точкой зрения наиболее дальновидных представителей высшей бюрократии. Даже наименее расположенный к либеральным настроениям, но информированный лучше, чем кто-либо иной в империи о настроениях в обществе, глава III отделения с.е.и.в. канцелярии А. Бенкендорф настоятельно рекомендовал императору принять меры по упреждающей реорганизации крепостного состояния крестьян, исходя из соображений государственной безопасности. Именно Бенкендорфу принадлежит ставшая знаменитой фраза о том, что крепостное право есть пороховой погреб под государством. Хорошо осведомленный о настроениях в обществе Бенкендорф отмечал, что симпатии внеэлитных слоев по этому поводу определенно склоняются в пользу верховной власти в противовес землевладельческому сословию: “царь хочет, да бояре противятся...” (158, С. 114).
Необходимость отмены крепостного права осознавал и другой высший сановник империи—председатель Государственного совета и Комитета министров кн. И. Васильчиков: “...лучше сделать добровольно первый шаг в видах постепенного освобождения крепостных людей, ибо иначе скоро настанет время, когда они сами потребуют себе прав” (158, С. 115). Так рассуждал Васильчиков—бюрократ, чье благополучие зависело от успешного функционирования вверенной ему государственной машины; так рассуждал бюрократ, чьей насущной заботой являлось обеспечение государственной безопасности. Однако тот же И. Васильчиков повел себя совсем иначе, когда, будучи членом Секретного комитета 1839-1842 гг., фактически воспрепятствовал одобрению проекта реорганизации крепостного состояния. В поисках ответа на вопрос о причинах столь нелогичного поведения целесообразно обратиться к осуществленному С. Мироненко на основе новых архивных изысканий детальному изучению хода работы Секретного комитета 1839-1842 гг.—одной из самых основательных попыток найти решение сложной проблемы (158, гл. 3).
Заслуживает быть отмеченным тот факт, что единственным предварительным условием, поставленным императором Николаем I комитету, была неприкосновенность собственности помещиков на землю (вспомним, что таковой была логика и Александра I, непременным условием которого при разработке аналогичных проектов была недопустимость мер принуждения по отношению к помещикам). Это в полной мере демонстрирует границы возможного в действиях верховной власти—неприкосновенность владетельных прав и привилегий правящей бюрократии.
Известно, что хотя руководителем созданного по инициативе Николая I Секретного комитета 1839-1842 гг. был председатель Государственного совета и Комитета министров кн. И. Васильчиков, подлинным локомотивом деятельности комитета был министр государственных имуществ П. Киселев, один из наиболее дальновидных государственных деятелей той эпохи. П. Кисилев полагал необходимым решить крестьянский вопрос не только в связи с требованиями государственной безопасности, но и в качестве условия дальнейшего экономического развития страны. Он сделал более, чем кто бы то ни было для практической реализации идеи освобождения крестьян, осознавая, однако, необходимость постепенности и осторожности в решении болезненной проблемы.
В основу проекта Киселева был положен принцип изъятия из сферы компетенции помещиков полномочий по регламентации процесса освобождения крестьян, субъектом которого становилось государство в лице возглавляемого Киселевым Министерства государственных имуществ. Между тем оппоненты Киселева из числа членов комитета настойчиво добивались передачи решения всех вопросов на усмотрение помещиков (эта дискуссия лишний раз свидетельствует о понимании в среде землевладельческого сословия заинтересованности государства в реальном освобождении крестьян и подтверждает доминирующую роль государства в лице верховной власти в качестве субъекта решения задач развития, ставшую традицией российского политического процесса). Идея Киселева заключалась в том, что в случае реализации предложенного им проекта объявляемое неприкосновенным право помещиков собственности на землю фактически превращалось в пустую декларацию, а единожды переданная помещиком крестьянской общине в пользование земля теряла возможность быть возвращенной ему. Таким образом, проект предполагал постепенную передачу юридически принадлежавшей помещику земли крестьянам под контролем государства, что представляло собой переходный этап к освобождению крестьян с землей.
Предварительно представленный на рассмотрение Николая I перед обсуждением в комитете проект был горячо одобрен императором. Логично было ожидать информирования членов комитета о реакции императора, что, несомненно, значительно повысило бы вероятность его одобрения комитетом. Однако и суть проекта, и факт его одобрения Николаем I был утаен Киселевым от членов комитета. “Парадоксальность ситуации очевидна: обратившись к одному из самых жгучих вопросов русской действительности, правительство приступило к его решению тайно, создав Секретный комитет. Ни дворянство, ни страна в целом не должны были знать, что есть серьезные намерения прикоснуться к проблеме крепостного права. Однако и этот узкий Секретный комитет не должен был знать об истинных планах царя и его ближайшего советника (выделено мною—О. Г.). Какая иерархия тайны!” Тактика Киселева состояла в создании нескольких уровней секретности, в том, чтобы на “каждом уровне приоткрывать лишь определенную часть своей программы, в полном объеме сообщая ее только Николаю I” (158, С. 135-136). С императором был согласован и проект, и ход его реализации. Комитету был доложен лишь проект, но способ его реализации не был представлен. В свою очередь, комитету предлагалось утаить от широких слоев помещиков подлинное содержание предлагаемого проекта, представив его в качестве корректирующего и дополняющего старый указ о свободных хлебопашцах от 1803 г.
Однако даже усеченное представление проекта, сопровождаемое максимально сглаженными формулировками, вызвало решительное противодействие членов комитета. Анализ архивных материалов С. Мироненко убедительно показывает, что первая благосклонная реакция членов комитета на проект Киселева сменилась категорически отрицательной, когда для них стало очевидно, что лежавший в основе проекта и имевший первостепенное значение для членов комитета принцип добровольности, необязательности соблюдения этого закона для помещиков (это превращало закон в пустую декларацию, и на этом единогласно настаивали члены комитета: “Общий голос был, что обязательным быть не может, и кн. Васильчиков объявил, что он первый не подпишет, ежели оно признается обязательным”—цит. по: 158, С. 146) обернется обязательностью для членов комитета как для разработчиков проекта. По существу, это и решило судьбу проекта—он был провален в том виде, который позволял его расценивать в качестве реального шага к освобождению крестьян. Этот поворот событий был обусловлен тем, что все члены комитета—кн. И. Васильчиков, министр юстиции Д. Блудов, министр государственных имуществ П. Киселев, управляющий Министерством внутренних дел гр. А. Строганов, глава I отделения собственной его императорского величества канцелярии А. Танеев, члены Государственного совета гр. А. Орлов и П. А. Тучков и др.—были крупными земельными собственниками, владевшими тысячами крепостных (так, И. Васильчиков имел более 5 тыс. душ, А. Меньшиков—10811 душ, А. Строганов—14468 душ,, В. Панин—12102, А. Орлов—40 тыс. десятин земли, Д. Блудов—7351 душ, П. Киселев—4775 душ (158, С. 227). Это означает, что они входили в узкий круг 1400 семейств (составлявших 1,4 процента от общей численности помещиков), имевших более тысячи крепостных. Таким образом, члены комитета в ходе рассмотрения проекта Киселева выступали не в качестве бюрократии, то есть служилого класса, а в качестве представителей землевладельческого сословия.
Именно землевладение обусловило двойственность положения высшей бюрократии: по характеру рекрутироваслония она была служилым классом, однако способ оплаты управленческих функций превращал ее в землевладельческое сословие. Именно землевладение стало фактором “зашлакования” элиты, сводящим на нет процесс ротации ее состава. Как бюрократия правящий класс должен был быть заинтересован в экономическом благосостоянии государства и его безопасности. Инструментом решения этих задач могла стать отмена крепостного права. Однако эта же мера могла нанести ощутимый ущерб высшей бюрократии как владельцу населенных земель. Решающим в этом противоречии стал личный интерес, что еще раз продемонстрировало ограниченность использования служебного принципа рекрутирования элиты в условиях России вследствие использования землевладения в качестве вознаграждения за службу. Будь личное благосостояние бюрократии исключительно функцией благополучия дел в империи (способом увязки в данном случае выступала бы денежная оплата управленческих функций бюрократии), решения членов комитета 1839-1842 гг., возможно, были бы иными. Именно оплата управленческих функций посредством населенной земли превращала бюрократию в землевладельческое сословие. Именно землевладельческая аристократия решила судьбу крестьянской реформы.
Очевидно, что положительное решение крестьянского вопроса было возможно лишь в двух случаях: либо в ситуации обеспечения исключительной функции денег в качестве средства вознаграждения, либо в ситуации давления верховной власти на землевладельческое сословие с целью превращения его в субъект реформы. И то и другое было исключительной прерогативой верховной власти, однако ни к тому, ни к другому Николай I прибегнуть не был готов. И если осуществлению первого условия препятствовала извечная проблема российского развития—нехватка денег в казне, то второе было вопросом политической воли верховной власти. Однако, как и его предшественник на троне, Николай I категорически был не готов к применению мер насилия по отношению к элитарной среде.
Исследования С. Мироненко показали, что действительно имевшая место поддержка проекта императором и его заинтересованность в его одобрении не подлежат сомнению, однако оказывая несомненную, но неофициальную и неафишированную, поддержку усилиям Киселева, император гибко реагировал на ход обсуждения проекта в комитете, декларируя свою позицию в зависимости от позиции большинства членов комитета. Оказывая мягкое, предельно осторожное “лоббирование” проекта, он избегал открытого столкновения с сановной аристократией, демонстрируя поддержку Киселева исключительно в той мере, в какой положения проекта совпадали с мнением большинства комитета.
Двойной стандарт позиции верховной власти предопределил судьбу проекта: фактически он был сведен до уровня министерской инструкции, не обязательной даже как дополнение к старому указу. Но поразительно, что утверждение даже этого малозначимого документа на заседании Государственного совета потребовало личного участия императора. При этом более, чем характерна та настойчивость, с которой председатель комитета И. В. Васильчиков добивался обсуждения этого документа на заседании Государственного совета до его публичного утверждения императором во избежание толков в народе о том, что столь важный документ был принят царем в обход Государственного совета именно потому, что император, “желая даровать крестьянам полную свободу, не вверил сего дела государственному совету потому, что там заседают помещики” (158, С. 181). Таким образом, правящая элита опасалась не только солидаризации позиций верховной власти и внеэлитных слоев, но и того, что адекватно интерпретируемая информация может инициировать подобное сближение, в ходе которого правящий класс станет “третьим лишним”. Это означает, что в новых условиях была воспроизведена сложившаяся в условиях ранних форм российской государственности модель взаимоотношений в треугольнике “верховная власть—правящий класс—внеэлитные слои”: союз верховной власти и внеэлитных слоев против аристократии.
Землевладение было главным, но не единственным фактором неэффективности николаевской бюрократии. Сыграли роль и иные причины. Прежде всего, в данном контексте следует упомянуть крайне негибкую систему чинопроизводства. Безусловно, принцип вхождения в состав элиты империи посредством службы (Табель о рангах) имел колоссальное значение, выступая фактически в качестве меритократического критерия отбора в элитарный круг. Однако сложившаяся со времен Екатерины II практика применения этого принципа в Российской империи извратила суть меритократического принципа и существенно снизила эффективность ротации элиты, ибо главным критерием карьерного продвижения со времен Екатерины II стала выслуга лет. Российский император, всесильный самодержец, был стеснен в выборе необходимых сотрудников, ибо указы Екатерины от 19 апреля 1764 г. и 13 сентября 1767 г. и законы 1790 и 1796 г., подтвержденные аналогичными указами Павла I, в качестве главного основания служебного продвижения определяли срок службы, игнорируя личные и деловые качества и служебные заслуги. В условиях этой системы человек, обладавший соответствующим образованием и опытом, не мог претендовать на занятие соответствующей его подготовке должности, не прослужив предварительно необходимое количество лет на предыдущих ступенях чиновной иерархии, в то время как лишенный способностей и усердия чиновник неуклонно продвигался вверх. Сперанский попытался изменить этот порядок, однако упомянутый выше указ от 6 августа 1809 г., вызвавший взрыв негодования в чиновной среде, соблюдался далеко не всегда; практика его применения допускала частичные изменения, и в 1834 г. он был отменен. “Положение о производстве в чины по гражданской службе” (1834 г.) устанавливало два критерия служебного продвижения—выслугу лет и служебные успехи, жестко регламентируя необходимый срок службы для каждого из оснований (разнящийся для этих двух критериев), и отдавая преимущество выслуге. Это обстоятельство стало существенным фактором снижения эффективности управленческого аппарата при Николае I: согласно докладам Инспекторского департамента, 90 процентов продвижений осуществлялись по выслуге лет, и лишь 10 процентов—за отличие по службе (80, С. 59). “Нужно быть горьким пьяницей или совершить уголовное преступление, чтобы потерять обеспеченное место. Служба и являлась для сотен тысяч особой формой социального обеспечения, пожизненной рентой, на которую дает право школьный диплом. Элемент соревнования, борьбы за жизнь, озонирующий деловые и либеральные профессии, на службе был не обязателен. За исключением немногих карьеристов—мало уважаемых в своей среде,—служебное повышение обусловливалось временем, то есть фактором, несоизмеримым с количеством и качеством труда. Призванная некогда спасать Россию от дворянской атонии бюрократия вырождалась в огромную государственную школу безделья” (274, т. 1. С. 140).
Неэффективность сложившейся практики чинопроизводства и необходимость отмены системы чинов стала очевидной уже в начале XIX в. Однако ни тогда, ни в последующем ( этот вопрос рассматривался на протяжении всего XIX в. при разных императорах—в 1846 г., в 1858 г., в 1883-86 гг., в 1895-1901 гг.) система чинов отменена не была и просуществовала до 1917 г.
В числе причин неэффективности имперской бюрократии следует упомянуть и удручающе низкий образовательный уровень подавляющей части чиновничества. В XVIII в. причиной тому являлось фактическое отсутствие учебных заведений, однако и создание в эпоху Александра I системы образования, включающей низшие, средние и высшие учебные заведения, мало изменило ситуацию в связи с катастрофической нехваткой учебных заведений. Архивные исследования П. Зайончковского показали, что даже среди принятых на службу в 1894 г. лица с высшим образованием составляли 32,52 %, со средним—15,05 % и с низшим—52,43 % (80, С. 34).
Еще одним фактором, препятствующим эффективной ротации элиты, был сословный ценз: выходец из потомственного дворянства при прочих равных условиях имел преимущество в служебном продвижении перед простолюдином: “Привилегии дворянина сохранились и здесь (на государственной службе—О. Г.). Его подъем по четырнадцати классическим ступеням лестницы напоминал иногда взлет балерины; разночинец вползал с упорством и медленностью улитки.” (274, т. 1. С. 137).
Сословные привилегии дворянства в чинопроизводстве были отменены лишь в период первой русской революции—согласно закону 1906 г. производство в первый классный чин отныне не зависело от сословной принадлежности.
Существенно снижало эффективность бюрократии и незначительная численность российской бюрократии по отношению к общей численности населения. Это соотrношение было характерно для управленческого аппарата России вплоть до конца XIX в. Несмотря на ставшее хрестоматийным представление о царящем в России эпохи Николая I засилье бюрократии, ее численность и в XIX в. оставалась незначительной по отношению к общей численности населения в сравнении с наиболее развитыми странами Европы.
Еще одним унаследованным от Московского периода пороком была скудость выделяемых на содержание управленческого аппарата средств. Жалованье большинства чиновников в XIX в., особенно низших классов, было весьма низким и часто не обеспечивало прожиточного минимума. Жалованье некоторых низших категорий госслужащих было ниже, чем даже доход лакея (в начале XIX в. жалованье канцелярского служителя не превышало 200 руб., в то время как лакей получал 183 руб., камер-лакей и швейцар—203, кучер—401, лейб-лакей—463 рубля в год—см.: 204, № 4. С 150).
Естественным следствием этого было низкое качество управления, что актуализировало проблему контроля исполнительской дисциплины. Однако осуществление контроля, в свою очередь, во многом упиралось в невозможность использования самого эффективного из мер контроля—системы штрафов. И конечно же, неизбежным следствием низкой оплаты управленческого труда была коррупция.
Высшая бюрократия, в отличие от низших чинов, была высокооплачиваемой категорией. Необходимо отметить существенную разницу в окладах высших и низших категорий гражданских служащих. По штатам 1800 г. губернатор получал 3000 рублей в год, что в 30 и более раз превышало жалованье канцелярского служителя. В соответствии со штатами министерств 1802 г., параметры которого сохранились до середины XIX в., содержание министра составляло 12 тыс. рублей в год плюс казенная квартира или квартирные в сумме 1200 руб.(* 333). К концу XIX в. содержание высшей бюрократии еще более увеличилось и по сравнению c началом века возросло почти в два раза. В целом же оклады высшей бюрократии были таковы, что в условиях значительного снижения числа крупных помещиков в составе высшей бюрократии большие оклады были важным фактором привлекательности государственной службы.
Однако, несмотря на это, коррупция не обошла и высшие эшелоны власти. К середине XIX в. взяточничество охватило все звенья государственного аппарата, став повсеместным явлением. Декабрист Бестужев в письме Николаю I с горечью писал, что лихоимство чиновников дошло до “неслыханной степени бесстыдства”: “В казне, в комиссариатах, у губернаторов, у генерал-губернаторов—везде, где замешан интерес, кто мог, тот грабил, кто не смел—тот крал” (24, “С. 496). А. Пушкин в “Заметках по русской истории XVIII в.” (1822) дал следующую характеристику русской бюрократии: “От канцлера до последнего протоколиста все крало и все было продажно” (217, С. 16).
Масштабы злоупотреблений в середине XIX в. вынудили правительство в атмосфере общественных ожиданий прогрессивных преобразований конца 1850-х гг. принять меры по пресечению этого зла. В ходе ревизий деятельности губернских учреждений были вскрыты столь многочисленные злоупотребления, что в некоторых учреждениях были отстранены от службы от половины до трех четвертей штатных сотрудников. Косвенным свидетельством результативности подобных мер стало резкое сокращение числа недвижимых имений, приобретенных семьями чиновников: если в 1850 г. имения приобрели 622 чиновника, то в 1857 г.—лишь 105 (204, № 4. С. 157).
Неэффективность бюрократии была обусловлена также особенностями “кадровой политики” Николая I. Выбор в пользу служебного принципа рекрутирования элиты был вполне органичен Николаю I, так как соответствовал его нравственно-психологическим и мировоззренческим установкам, согласно которым служба государству является долгом и монарха, и простого гражданина: “Я смотрю на человеческую жизнь только как на службу, так как каждый служит” (цит. по: 306, т. 1. С. 147; см. также: 111, С. 153). Образ жизни императора был тому доказательством: по воспоминаниям современников, он “проводил за работой восемнадцать часов в сутки из двадцати четырех, трудился до поздней ночи, вставал на заре, спал на твердом ложе, ел с величайшим воздержанием, ничем не жертвовал ради удовольствия и всем ради долга и принимал на себя больше труда и забот, чем последний поденщик из его подданных” (270, С. 36). Возможно, не случайно среди ближайших сотрудников Николая I было много остзейских немцев (А. Бенкендорф, К. Нессельроде, П. Клейнмихель, Л. Дубельт, И. Дибич, В. Адлерберг, М. Фок и др.), олицетворявших в глазах императора столь высоко ценимые им служебные качества: “чтобы впрячь в оглобли даровитую, но беспорядочную русскую натуру, понадобились немцы, много немцев. Недаром два бюрократических царствования—Николая I и Александра II—были эпохой балтийского засилья” (274, т. 1. С. 138). Подобная “служебная” ориентация монарха в первый период правления Николая I дала основание некоторым современникам, в их числе был и А. Пушкин, сравнить нового монарха со знаменитым предком—Петром I (сам Николай I был чрезвычайно горд подобным сравнением).
Однако масштаб личности является могучим корректором любых сравнений: если Петр действительно создал “служебную” империю, в которой первым слугой государства являлся монарх, то при Николае I государство (включая и самого монарха) подчинилось своему слуге—бюрократии. Если Петр I действительно был государственным деятелем исторического масштаба, то Николай I понимал службу узко-утилитарно, как не рассуждающую исполнительность. Николай I многократно повторял, что ему нужны сотрудники не умные, а послушные. Государство в его понимании было исключительно военно-полицейским ведомством, а вся система управления—бюрократическо-полицейской машиной. Не случайно удельный вес военных в гражданском управлении при Николае I был чрезвычайно велик: не только военное и морское ведомства, но и Министерство внутренних дел, финансов, путей сообщений, почтовый департамент в тот или иной период возглавляли военные. Даже во главе министерства просвещения в 1824-1828 гг. стоял адмирал А. Шишков, а обер-прокурором Святейшего Синода был назначен гусарский полковник Н. Протасов. В целом высшие военные чины при Николае I составляли 55,5 % состава Комитета министров; 49 % членов Государственного совета; и 30,5 % сенаторов (80, C. 142). Аналогичной была ситуация в провинции: во главе 41 из 53 губерний стояли военные губернаторы (75, С. 44-45).
События 14 декабря 1825 г. стали причиной крайней осторожности новой верховной власти в рекрутировании правительственного аппарата. В первый период правления Николая I заметное влияние оказывали лица, выдвинувшиеся еще при Александре I—Н. Карамзин, М. Сперанский (значительно изменившийся по сравнению с периодом “дней Александровых прекрасного начала”), В. Кочубей, Е. Канкрин, Н. Новосильцов, И. Дибич и др.
Постепенно им на смену приходят лица, в большей мере соответствующие масштабу мышления императора: в 1844 г. А. Бенкендорфа на посту шефа жандармов сменил князь А. Орлов, в молодости служивший вместе с Николаем I и оказавший ему важные услуги в решающий день 14 декабря 1825 г. и которого современники характеризовали как ограниченного, инертного, человека, круг интересов которого был ограничен личными делами; правнук знаменитого петровского фаворита морской министр А. Меньшиков (на совести которого лежит неподготовленность русского флота к войне, что послужило одной из главных причин разгрома флота в ходе Крымской кампании); П. Клейнмихель, выделявшийся даже на фоне николаевского чиновничества казнокрадством и феноменальной некомпетентностью в подведомственных областях, но занимавший такое множество должностей, что столичные остряки в шутку прочили его на место санкт-петербургского митрополита. Укрепляют свои позиции выдвинувшиеся еще при Александре I А. Чернышев, в течение 20 лет возглавлявший при Николае I военное ведомство (при этом, по свидетельству современников, главным для него была не реальная боеспособность армии, а плац, парады, муштра и другие внешние эффекты) и ставший впоследствии председателем Государственного совета и Комитета министров; министр иностранных дел граф К. Нессельроде, страстный поклонник Меттерниха, фактически подчинявший политику России австрийским интересам; на нем лежит личная ответственность за губительное решение об участии России в Крымской войне и внешнеполитическую изоляцию России в период Крымской кампании. Качество этой элиты в полной мере продемонстрировала Крымская война.. К. Нессельроде, А. Чернышев и А. Меньшиков несут личную ответственность за крымское поражение России.
Типичны для николаевского времени такие фигуры, как министр просвещения в 1833-1850 гг. С. Уваров—автор знаменитой формулы “самодержавие, православие, народность”, который пропагандировал “православие, будучи безбожником, ... самодержавие—будучи либералом; народность—не прочитав за свою жизнь ни одной русской книги” (244, С. 59). О кн. П. Ширинском-Шихматове, сменившем на этом посту Уварова в 1850 г., говорили, что при нем просвещение получило не только шах, но и мат. Именно ему принадлежит сомнительная честь исключения философии из учебных программ (о философии Ширинский-Шихматов говорил, что польза ее не доказана, а вред возможен). Ставший министром финансов Ф. П. Вронченко пользовался репутацией лица, знающего арифметику лишь до дробей.
В качестве исключений в среде николаевской бюрократии можно назвать двух выдающихся государственных деятелей—министра финансов Е. Канкрина и министра государственных имуществ гр. П. Киселева. Е. Канкрин—личность масштабная, незаурядная; с его именем связаны не только денежные реформы 1840-х годов и оздоровление финансовой системы России в целом, но и значимые общественные инициативы: учреждение в 1828 г. технологического, а затем и сельскохозяйственного институтов, реорганизация горного и лесного институтов, организация первых промышленных выставок, создание сельскохозяйственной газеты и многие другие начинания. Блестяще образованный П. Киселев был единственным в среде николаевской бюрократии последовательным сторонником освобождения крестьян с землей, что стало причиной ненависти к нему в среде высшего чиновничества. Однако несмотря на это, Киселев пользовался поддержкой и симпатией императора, хотя и неафишированной. Именно он, которого император называл своим “начальником штаба по крестьянскому вопросу”, был автором проекта, рассматривавшегося в Секретном комитете 1839-1842 гг. Примечательно, что Киселев был одним из немногих, кто, находясь на государственной службе, не увеличил своего состояния.
Столь же неэффективной, как и центральная, была и провинциальная администрация.
Генерал-губернаторы московский А. Закревский, киевский Д. Бибиков, его брат виленский генерал-губернатор И. Бибиков, прибалтийский А. Суворов, восточносибирский В. Руперт, западносибирский И. Пестель снискали славу некомпетентных и коррумпированных чиновников. От перечисленных генерал-губернаторов выгодно отличались лишь наместник Кавказа и новороссийский генерал-губернатор св. кн. С. Воронцов и сменивший Руперта в Восточной Сибири гр. Н. Муравьев (Амурский).
Еще более удручающим был состав губернаторов. Своей некомпетентностью были известны калужский губернатор Е. Толстой, нижегородский кн. М. Урусов, тамбовский П. Булгаков. Именно в среде губернской администрации наибольшее распространение получило взяточничество и мздоимство (на этом “поприще” прославились пензенский губернатор А. Панчулидзев, архангельский В. Фрибес, псковский Г. Бартоломей, херсонский Ф. Панкратьев). В соответствии с собранными в период правления Николая I данными III отделения с. е. и. в. канцелярии о коррумпированности губернаторов, лишь два губернатора не были замешаны в злоупотреблениях—киевский И. Фундуклей и ковенский А. Радищев. “Что не берет взяток Фундуклей,—заметил Николай I,—это понятно, потому, что он очень богат, ну а если не берет их Радищев, значит, он чересчур уж честен” (цит. по: 80, С. 156).
Рассматривая особенности преломления свойственных мобилизационной модели элитообразования характеристик, следует отметить, что для имперской бюрократии, как и для предшествовавших форм “служилой” элиты был характерен пестрый полиэтнический состав. Из 2967 высших государственных служащих, занимавших ключевые посты в период 1700-1917 гг., 37,6 % (1.079 человек) были иностранного происхождения, прежде всего западноевропейского (преимущественно немецкого). В середине XIX в. только лютеране занимали 15 процентов высших должностей в центральном управлении (190, С. 240-241). В конце XIX в. местная знать присоединенных национальных окраин оставалась основным источником пополнения высшего управленче-ского аппарата: около 48 процентов всех потомственных дворян составляли представители местной знати присоединяемых территорий (109, С. 63). В этом проявились особенности характерного для россий-ской империи типа ассимиляции, когда местные элиты вовлекаемых в орбиту Московского государства, а затем Российской империи земель (татарские мурзы, прибалтийские бароны, польская шляхта, кавказские и литовские князья, высший слой украинского казачества) включались в состав центральной элиты. Так, согласно указам 80-х гг. XVIII в. права дворянства были предоставлены украинской старшине и татарским мурзам; в 1775 г. дворянство получили высшие слои Донского казачьего войска, в 1799 г.—Уральского; в 1802—Черноморского, в 1817 г.—Астраханского, в 1840 г.—Оренбургского; в 1845—Кавказского линейного и т.д.(см.: 92. С. 159). Кроме того, значительное число выходцев из других государств (Германии, Франции, Англии, Голландии и др.) активно поступали на русскую государственную службу, нередко занимая в послепетровской России высшие государственные посты. Значительная национальная неоднородность элиты была одной из причин слабой внутренней сплоченности имперской бюрократии, как и иных модификаций сформированных по служебному принципу элит.
Таким образом, анализ особенностей становления имперской бюрократии в качестве элиты показывает, что несмотря на существенное изменение конкретного содержания задач развития общества и государства в первой половине XIX в. и в новых исторических условиях именно сформированный по принципу службы правящий класс был призван стать субъектом развития общества и государства. Неэффективность имперской бюрократии вследствие двойственности ее положения в качестве политической элиты (бюрократия рекрутировалась по служебному принципу, но способом оплаты ее управленческих функций выступала населенная земля) в этом качестве должна была привести к серьезным политическим кризисам. Крымская война выявила не только техническую отсталость России—она вскрыла нечто худшее—“коррупцию тыла...Здесь дала трещину созданная Сперанским бюрократия” (274, т. 1. С. 132). Как и в предшествовавшие периоды российской истории, политический кризис стал импульсом политической модернизации. Одним из существенных компонентов модернизации явилась попытка трансформации сложившейся ранее модели элитообразования в период великих реформ 1860-70-х гг. XIX в.
